El Convenio Europeo del Paisaje*

firmado ya el convenio y 20 lo han ratificado (ver Tabla nº 1). Se trata del único instrumento internacional dedicado específica y exclusivamente a los paisajes europeos. El paisaje había merecido con anterioridad la atención de otros acuerdos de rango similar o incluso superior, aunque acompañando o tratando conjuntamente otros asuntos: monumentos, espacios naturales de gran valor, ciudades históricas, etc; también ha sido abordado por sí mismo en otras iniciativas de menor alcance territorial o adjetivado (paisaje natural, paisaje rural...) y, por tanto, con un significado más reducido que el que le otorga el CEP (PRIEUR, 1997).


* Próxima publicación. 1 A título de meros ejemplos y, sobre todo, con el propósito de resaltar las diferencias con los planteamientos actuales, pueden recordarse algunas de dichas iniciativas. Aparece por primera vez en la Conferencia Internacional sobre protección de paisajes naturales, celebrada en Berna en 1913 (FLORIDO TRUJILLO y LOZANO VALENCIA, 2005).


La famosa Carta de Atenas (1931), como otros muchos instrumentos posteriores dedicados al patrimonio cultural, insinúa el concepto de paisaje sin llegar a mencionarlo, al exigir que se respeten "el carácter y fisonomía de las ciudades", los "alrededores", "vecindad" y "perspectivas particularmente pintorescas" de los monumentos (AÑÓN FELIU y REVUELTA BLANCO, 2001). El término paisaje es ya expresamente mencionado por la Convención de la UNESCO sobre patrimonio mundial, cultural y natural (1972), en la Carta Europea del Litoral, elaborada en 1981 por la Conferencia de Regiones Periféricas y Marítimas de la Comunidad Económica Europea, y en la Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada en Torremolinos en 1983 por la Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio (CEMAT). Algunos otros documentos de menor rango que tratan más específicamente del paisaje, aunque generalmente adjetivándolo o atribuyéndolo sólo a una parte del territorio, merecen también ser recordados como precedentes del CEP: la Recomendación de la UNESCO relativa a la protección de la belleza y del carácter de los lugares y paisajes (1962); la Resolución 43/1964 del Consejo de Europa (Conferencia de Poderes Locales) relativa a la ordenación del territorio y a la salvaguarda de la naturaleza y de los paisajes; la Recomendación 51/1979 del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre identificación y evaluación de paisajes naturales para su protección; la Recomendación 6/1994 sobre desarrollo y utilización sostenible del mundo rural con una atención particular a la vida silvestre y al paisaje, del mismo comité y, finalmente, la Convención en materia de conservación de la naturaleza y la protección de los paisajes, adoptada por Bélgica, Holanda y Luxemburgo en 1992, entre otros (Recueil de textes fondamentaux...


2003). La Carta del Paisaje Mediterráneo (Carta de Sevilla, 1992) debe ser valorada como antecedente inmediato y directo del CEP (puede encontrarse en ARIAS ABELLÁN y FOURNEAU, 1998). En ella se parte de un concepto de paisaje y de un diagnóstico muy próximos a los del acuerdo internacional aquí tratado.


En la Carta de Sevilla están presentes, además, algunos otros planteamientos que serán adoptados por el CEP: la 2 conexión preferente con las políticas de mayor incidencia paisajística (ordenación del territorio, medio ambiente, patrimonio cultural, agricultura...), la extensión de los objetivos sobre el paisaje a su gestión, superándose posicionamientos previos meramente proteccionistas, o la necesidad de identificar los paisajes propios, sensibilizar a la población, educar y formar especialistas. Pero la relación directa entre una y otra iniciativa se estableció porque la Carta de Sevilla fue adoptada por la 3ª Conferencia de Regiones Mediterráneas (parte especializada de la entonces denominada Conferencia Permanente de los Poderes Locales y Regionales de Europa, CPLRE, del Consejo de Europa) en sesión celebrada en Taormina, Italia, en abril de 1993; dicho organismo se comprometió, en su Resolución 256/1994, a elaborar "una convención marco sobre la gestión y protección del paisaje natural y cultural de toda Europa", "tomando como base" la Carta del Paisaje Mediterráneo preparada por las regiones de Andalucía, Languedoc-Rosellón y Toscana (Recueil de textes fondamentaux... ).


El proceso de realización y formulación ("puesta a la firma") del CEP ha necesitado algo más de seis años (septiembre de 1994 a octubre de 2000); esta lenta gestación, habitual en lo que podría llamarse "tiempo diplomático", debe ser relacionada con dos hechos: la pluralidad de entes y organismos que deben conocer e informar los acuerdos internacionales, de una parte, y el carácter innovador de algunos de los planteamientos fundamentales del Convenio que han dado lugar a reticencias y dificultades para su asunción por algunos gobiernos europeos, este segundo aspecto será abordado en el apartado siguiente del presente texto. El Consejo de Europa constituyó un grupo de trabajo, compuesto por expertos de distintos países y representantes de los poderes locales y regionales; a dicho grupo se incorporaron también, aunque más ocasionalmente, observadores de otros organismos internacionales (UNESCO, UICN, Comisión Europea -Comité de las Regiones), de otros comités del Consejo de Europa (Comité de Patrimonio Cultural y Comité para la Diversidad Biológica y Paisajística) y de las tres regiones europeas que impulsaron la Carta del Paisaje Mediterráneo. El grupo de trabajo elaboró entre 1994 y 1995 una primera versión (no jurídica) del CEP y un estudio de derecho comparado (PRIEUR, 1997) relativo al paisaje en las distintas legislaciones estatales europeas y en instrumentos de carácter internacional con valor normativo (análisis que también tuvo como precedente otro de similar 3 enfoque realizado en Andalucía; HILDENBRAND, 1995).


Estos trabajos fueron sometidos entre 1995 y 1997 a audiencia de diversos organismos científicos, entidades privadas, organizaciones no gubernamentales y autoridades regionales. Con el resultado de dichas consultas el Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa adoptó en 1997 un anteproyecto de CEP que sometió a la Asamblea Parlamentaria del propio Consejo de Europa, solicitándole informe favorable y apoyo; lo presentó también a los gobiernos de los países miembros y a los organismos internacionales antes mencionados en una Conferencia intergubernamental de consulta celebrada en abril de 1998. En este último año, una vez superados dichos trámites, se elaboró el proyecto de CEP, que fue adoptado por el Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa (CPLRE).


En la última fase de elaboración del acuerdo, durante 1999, un nuevo comité formado por expertos gubernamentales (altos funcionarios) preparó la versión jurídica del Convenio (muy similar a la anterior, pero tras quedar garantizada su viabilidad normativa), que fue de nuevo sometida al Comité de Ministros y al informe favorable del CPLRE y la Asamblea Parlamentaria adoptada y, finalmente, puesta a la firma y suscrita en Florencia (Palazzo Vecchio), el 20 de octubre de 2000, por 18 estados europeos. Todos los tratados internacionales, tras su firma deben ser ratificados por el estado que lo suscribe en un acto expreso (del poder legislativo o del ejecutivo, según las particularidades de las legislaciones nacionales); para su entrada en vigor es necesario un número mínimo de ratificaciones. En el caso del CEP eran imprescindibles diez y el transcurso de tres meses tras la décima; entró en vigor el 1 de marzo de 2004, casi diez años después del inicio de su redacción.


La tabla nº 1 muestra la situación de firmas y ratificaciones en una determinada fecha (10-05-2006) y merece un comentario. Un total de 33 estados europeos se han comprometido con el CEP (entre ellos 18 de los 25 que forman la UE) y 23 lo han ratificado ya (los trámites de ratificación pueden requerir bastante tiempo, sobre todo si interviene el poder legislativo). En el complejo mosaico político europeo el primer hecho a destacar es el carácter mayoritario del compromiso con el CEP; en segundo lugar la rápida ratificación de Noruega (primer país) y posterior de otros estados medios como Bélgica, Dinamarca, Holanda, Irlanda o Portugal, y, muy recientemente, Francia e Italia algunos de ellos han llegado ya a la fase de aplicación territorializada.


Pero frente a 4 esas circunstancias positivas hay que subrayar igualmente la ratificación pendiente de estados con importante peso específico (España, Suiza, Reino Unido y Suecia, por ejemplo), la ausencia total de compromiso de Alemania y Rusia, o la escasa participación de las instituciones comunitarias en este proceso. Tabla nº 9 Compromiso de los estados europeos con el CEP** F R V F R V F R V Albania Finlandia * * * Mónaco Alemania Francia * * Noruega * * * Andorra Georgia Polonia * * * Armenia * * * Grecia * Portugal * * * Austria Holanda * * * Rep. Checa * * * Azerbaiyán * Hungría * Rumania * * * Bélgica * * * Irlanda * * * Reino Unido * Bosnia-Herz Islandia Rusia Bulgaria * * * Italia * * San Marino * * * Chipre * Letonia Serbia-Montn.


Croacia * * * Liechtenstein Suecia * Dinamarca * * * Lituania * * * Suiza * España * Luxemburgo * Turquía * * * Eslovaquia * * * Macedonia * * * Ucrania * Eslovenia * * * Malta * Estonia Moldavia * * * (**) Situación a 10.05.2006 (*) F = Firmado; R = Ratificado; V = En vigor. Fuente: www.coe.int 2. Finalidades y contenidos definitorios Muchas personas podrían preguntarse ¿por qué o para qué un tratado internacional dedicado al paisaje?, o incluso -entre los más conocedores de las organizaciones internacionales europeas, ¿por qué el Consejo de Europa decide impulsar un convenio sobre el paisaje?


El Consejo de Europa agrupa actualmente a 46 Estados europeos que reúnen una población próxima a los 820 millones de personas y una superficie que se extiende 5 desde el Océano Atlántico al Pacífico con casi 23 millones de Km 2 . Desde su creación en 1948 se dedica fundamentalmente a promover los derechos humanos y a la mejora de la democracia y desde la década de 1960 también a la conservación de la naturaleza, al medioambiente y a fomentar el patrimonio cultural común europeo. Todos esos grandes objetivos pueden verse reflejados por el CEP.


El paisaje relaciona naturaleza y cultura; refleja el medio en el que viven las personas, formando parte de su calidad de vida; como resultado de una acción social duradera adquiere valores de identidad y es un recurso económico que diferencia unos lugares de otros. Por otra parte, el CEP representa un paso decisivo en pro de la creación del derecho al paisaje, como parte sustantiva del derecho a una vida digna y al bienestar (PRIORE, 2002). En definitiva el paisaje es un hecho complejo cuya comprensión y gestión puede ser de utilidad para gobernar la complejidad del mundo actual; al relacionarse la ejecución del Convenio con los poderes locales y regionales también puede ser un factor de desarrollo y profundización de la democracia (ZOIDO, 2004).


Todo acuerdo o tratado internacional obliga a los entes políticos que lo suscriban a cumplir y desarrollar los objetivos y mandatos del mismo. Obviamente asumir el CEP significa, en primer lugar, prestar una atención propia o diferenciada al paisaje. Esta afirmación no es baladí, puesto que el paisaje aparece con frecuencia asociado, sobre todo en leyes y planes, a otros hechos (territorio, medio, ecosistema...) con los que en muchas ocasiones es confundido.


En el ya mencionado Informe explicativo (apdo. 23) se pone un gran énfasis en este aspecto, al señalarse que "el paisaje debe llegar a ser un hecho político de interés general, puesto que contribuye de manera muy importante al bien